Les recours contre l'ACD : délais, procédure, et pièces à réunir

Vous venez d'apprendre qu'un Arrêté de Concession Définitive (ACD) a été délivré sur la parcelle que vous occupez, ou sur laquelle vous détenez des droits antérieurs. Le temps compte : la loi ouvre une fenêtre de deux mois pour réagir (article 72 de la loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020), et cette fenêtre ne se rouvre pas d'elle-même. Ce guide vous donne, dans l'ordre, ce qu'il faut faire en premier, sous quel délai, à qui l'adresser, et avec quelles pièces.

Ce qu'il faut faire en premier, et sous quel délai

Cinq gestes, dans cet ordre, avant toute autre démarche.

1. Datez le point de départ. Le délai court à compter de la notification de l'ACD, de sa publication, ou du jour où vous en avez eu connaissance (article 72 de la loi organique n° 2020-968). Notez cette date par écrit : tout le calendrier qui suit s'y rattache.
2. Rédigez un recours administratif préalable, par écrit, dans les deux mois (article 72). Il est obligatoire : sans lui, un recours en annulation pour excès de pouvoir est irrecevable (article 71).
3. Adressez-le à la bonne autorité. Le Ministre en charge de la Construction pour le District Autonome d'Abidjan ; le Préfet de département hors Abidjan, lorsqu'il s'agit d'un lot d'habitation de moins d'un hectare issu d'un lotissement approuvé (article 33 du décret n° 2013-482 du 2 juillet 2013).
4. Rassemblez vos pièces. Copie de l'ACD contesté si vous l'avez, titre ou attestation dont vous vous prévalez, procès-verbal de conseil de famille, plan de bornage, état domanial, correspondances antérieures.
5. Gardez la preuve du dépôt. Décharge datée ou accusé de réception : c'est elle qui fait courir le délai de deux mois au terme duquel le silence de l'administration vaut rejet (article 73).

Les trois délais, et la seule soupape qui existe

Trois fois deux mois, dans cet ordre. Ces trois délais figurent aux articles 72, 73, et 74 de la loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020 déterminant les attributions, la composition, l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État, publiée au Journal officiel de la République de Côte d'Ivoire n° 4 du 14 janvier 2021.

Ces délais sont stricts : un dossier introduit hors délai n'est pas examiné au fond, quelle que soit sa solidité. Une seule soupape existe. Le Conseil d'État peut relever de la forclusion le requérant qui a été empêché de respecter les délais par un cas de force majeure (article 76). Elle s'apprécie strictement, et ne se prévoit pas : elle se constate après coup, quand le retard s'explique par un événement que vous n'avez pu ni prévoir ni surmonter.

Ce qu'est un ACD, et pourquoi il peut être annulé

L'Arrêté de Concession Définitive (ACD) est l'acte administratif par lequel l'État ivoirien concède définitivement un terrain de son domaine privé urbain. Son régime est aujourd'hui porté par le Code de l'Urbanisme et du Domaine foncier urbain (loi n° 2020-624 du 14 août 2020), qui reprend les principes de l'ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013 fixant les règles d'acquisition de la propriété des terrains urbains, abrogée par l'article 302 de ce Code. C'est un acte puissant. Ce n'est pas un acte infaillible.

Un ACD délivré en violation de la loi, par une autorité qui n'avait pas compétence pour le signer, ou au mépris des droits d'un tiers, peut être contesté, puis annulé. La loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020 en fixe le cadre à ses articles 71 à 76, en deux temps : d'abord administratif, ensuite contentieux. Elle a abrogé, en son article 142, la loi n° 2018-978 du 27 décembre 2018 : un contenu qui fonde encore la procédure sur ce texte décrit un état du droit dépassé.

Si le parcours d'obtention ne vous est pas encore familier, lisez d'abord notre article sur la procédure ACD étape par étape. Pour le vocabulaire, notre FAQ sur le foncier ivoirien reprend les termes un par un.

Première étape : le recours administratif préalable, obligatoire

Avant toute action judiciaire, la loi impose un recours administratif préalable : « Les recours en annulation pour excès de pouvoir formés contre les décisions administratives ne sont recevables que s'ils sont précédés d'un recours administratif préalable » (article 71 de la loi organique n° 2020-968). S'en dispenser a un coût concret : un recours contentieux introduit sans avoir épuisé la voie administrative est déclaré irrecevable, quelle que soit la solidité du dossier.

Savoir qui a signé, d'abord

Le recours s'adresse à une autorité précise, et cette autorité dépend du lieu et de la nature de la parcelle. La compétence est partagée : elle appartient au Ministre en charge de la Construction pour le District Autonome d'Abidjan, et au Préfet de département hors Abidjan, uniquement pour les lots d'habitation de moins d'un hectare issus d'un lotissement approuvé (article 33 du décret n° 2013-482 du 2 juillet 2013).

Ce point mérite d'être vérifié avant d'écrire une ligne. Un ACD signé par un Préfet hors Abidjan, pour un lot d'habitation de moins d'un hectare issu d'un lotissement approuvé, est régulier de ce point de vue : ce n'est pas un motif d'annulation. C'est l'acte pris hors de ce partage qui encourt l'annulation.

Les deux types de recours administratif

L'article 72 ouvre deux voies. Le recours « doit être formé, par écrit » : un appel téléphonique ou une visite au guichet ne conserve aucun délai.

Ces deux voies visent le même but : obtenir de l'administration qu'elle retire ou corrige son acte sans passer par le juge, donc sans frais de procédure judiciaire.

Ce que la requête doit contenir

La requête doit être motivée, écrite, datée, et signée. Elle expose :

• les faits entourant l'ACD contesté, avec leurs dates ;
• les moyens de droit, c'est-à-dire les textes qui ont été violés : Code de l'Urbanisme et du Domaine foncier urbain (loi n° 2020-624 du 14 août 2020), décret n° 2013-482 du 2 juillet 2013 portant modalités d'application, décret n° 2021-785 du 8 décembre 2021, et autres textes applicables à votre situation ;
• le préjudice que vous subissez ;
• les pièces justificatives qui établissent vos droits antérieurs sur la parcelle.

Un point d'attention sur les moyens de droit : ne les fondez pas sur l'ordonnance n° 2013-481 seule. Elle est abrogée depuis le 14 août 2020. Ce sont les dispositions du Code de l'Urbanisme, qui en a repris les principes, qu'il faut viser.

Une requête motivée, datée, et appuyée sur des pièces met toutes les chances de son côté ; une requête vague s'expose à un rejet rapide.

Le silence de l'administration vaut rejet

Si l'administration ne répond pas dans un délai de deux mois, ce silence vaut rejet implicite : « Tout recours administratif préalable dont l'auteur justifie avoir saisi l'administration et auquel il n'a pas été répondu par cette dernière dans un délai de deux mois, est réputé rejeté à la date d'expiration de ce délai » (article 73 de la loi organique n° 2020-968). Un tempérament existe : lorsque l'autorité saisie est un corps délibérant, ce délai est prolongé jusqu'à la fin de sa première session légale.

Ce rejet n'est pas une impasse : c'est lui qui ouvre la voie du recours contentieux. Notez la date d'expiration de ce délai de deux mois (article 73) dès le dépôt de votre requête, car c'est de cette date que court le délai suivant.

Source : loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020, articles 71 à 76, Journal officiel de la République de Côte d'Ivoire n° 4 du 14 janvier 2021, pages 65 à 75.

Deuxième étape : le recours contentieux devant le juge administratif

Si le recours administratif est rejeté, explicitement ou implicitement, vous disposez de deux mois pour saisir le Conseil d'État d'un recours pour excès de pouvoir, à compter de la notification du rejet total ou partiel, ou de l'expiration du délai de deux mois prévu à l'article 73 (article 74). Ce recours est fondé sur l'illégalité de l'acte, et il peut aboutir à son annulation.

Devant quelle juridiction ?

Le réflexe courant consiste à dire « devant le Conseil d'État ». C'est exact dans un grand nombre de cas, pas dans tous. Deux règles se combinent :

• le Conseil d'État statue en premier et dernier ressort sur les recours pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions émanant des autorités administratives centrales ou des organismes à compétence nationale (article 13) ;
• les tribunaux administratifs sont les juges de droit commun en premier ressort (article 14).

En pratique, un ACD signé par le Ministre en charge de la Construction relève du Conseil d'État ; un acte pris par une autorité déconcentrée, un ACD préfectoral par exemple, peut relever d'un tribunal administratif. Faites confirmer ce point par votre conseil avant de déposer.

Ce que le juge examine

Le juge administratif examine l'ACD contesté sous quatre angles.

Les conséquences de l'annulation

Si le juge annule l'ACD, la décision est rétroactive : l'ACD est réputé n'avoir jamais existé. Le terrain réintègre le domaine privé de l'État, ou revient à celui dont les droits antérieurs sont reconnus.

Une précision qui évite une confusion fréquente : le terrain ne « retourne » pas au domaine public. Le domaine public est inaliénable, et l'ACD ne porte que sur le domaine privé de l'État.

Ce que change la publication au Livre Foncier

Une fois l'ACD publié au Livre Foncier, il devient opposable à tous : il ne peut plus être remis en cause par les voies de recours ordinaires. C'est le Titre Foncier (TF) publié, le même acte parvenu au terme du circuit administratif, et non un acte supérieur qui prendrait la suite.

Le Titre Foncier est créé par la Conservation de la Propriété Foncière et des Hypothèques (CPFH, rattachée au Ministère du Budget) pendant la procédure ACD, à la troisième étape officielle, et non après : l'ACD publié au Livre Foncier est le Titre Foncier publié. Délai officiel : selon les textes administratifs ivoiriens, 180 jours calendaires au Ministère de la Construction, du Logement et de l'Urbanisme (MCLU) pour un ACD portant sur un lotissement approuvé (BÂTIR n° 004, 2022), hors traitement fiscal. En pratique, le délai total observé pour l'obtention d'un ACD est souvent de six à 12 mois, parfois davantage.

Cette force n'est pas sans limite. Dans des cas exceptionnels, une action reste envisageable lorsque la fraude commise au cours de la procédure d'immatriculation peut être démontrée. Ces cas sont rares et exigent des preuves solides.

La conséquence pratique tient à une question de calendrier : si vous entendez contester un ACD, agissez avant sa publication au Livre Foncier. Une fois la publication intervenue, les voies de recours se resserrent considérablement. Notre article sur ce qui distingue l'ACD, le Titre Foncier, et le Certificat de Mutation de Propriété Foncière (CMPF) détaille ces trois actes et ce que chacun prouve.

Que faire selon votre situation

Vous détenez des droits coutumiers antérieurs

L'Attestation de Droit d'Usage coutumier (ADU) est délivrée par le Guichet Unique Foncier et de l'Habitat (GUFH). Elle a remplacé l'attestation villageoise le 1er juillet 2024 et constitue, depuis le 1er janvier 2025, le document unique exigé à l'appui d'une demande d'ACD, délivré sans frais. Elle n'est pas un titre de propriété : elle constate un droit d'usage dans l'attente de l'immatriculation.

Si vous détenez une ADU sur la parcelle, ou une attestation villageoise antérieure, et qu'un ACD a été délivré à un tiers sans votre accord :

1. Rassemblez vos preuves : ADU ou attestation villageoise, procès-verbal de conseil de famille, témoignages, plan de bornage.
2. Introduisez un recours gracieux, par écrit, dans les deux mois (article 72).
3. En cas de rejet, explicite ou implicite, saisissez la juridiction administrative compétente dans les deux mois qui suivent (article 74).

Une précision qui évite bien des confusions : le domaine foncier rural relève d'un régime distinct (loi n° 98-750 du 23 décembre 1998), dans lequel le droit coutumier se constate par un Certificat Foncier, à l'issue d'une enquête officielle conduite par un commissaire-enquêteur et validée par le Comité Villageois de Gestion Foncière Rurale (CVGFR), sous la coordination de l'Agence Foncière Rurale (AFOR). L'ACD est un acte du domaine urbain : il ne s'applique pas au foncier rural.

La procédure a sauté une étape

Si la procédure d'ACD n'a pas respecté une étape obligatoire, par exemple l'absence de publicité de la demande, l'absence de purge des droits coutumiers, ou l'absence de bornage contradictoire :

1. Documentez les étapes manquantes, pièces et dates à l'appui.
2. Introduisez un recours hiérarchique auprès du Ministre en charge de la Construction, dans les deux mois (article 72).
3. En cas de rejet, engagez le recours contentieux dans les deux mois qui suivent (article 74).

Le terrain a été attribué deux fois

Si la même parcelle a été attribuée à deux personnes différentes :

1. Demandez un état domanial auprès du MCLU pour vérifier les attributions (environ 5 000 FCFA, soit environ 7,60 EUR au taux fixe de 655,957 FCFA pour un euro ; montant indicatif, à confirmer au guichet).
2. Vérifiez l'Identifiant Unique du Foncier de Côte d'Ivoire (IDUFCI), institué par le décret n° 2019-221 du 13 mars 2019, sur le portail IDUFCI du MCLU.
3. Déposez votre recours dans les deux mois (article 72), avec les preuves de votre antériorité.

Faut-il faire appel à un avocat ?

Les honoraires varient selon la complexité du dossier. Pour un recours contentieux, l'ordre de grandeur indicatif se situe entre 500 000 et 2 000 000 FCFA, soit environ 760 à 3 050 EUR au taux fixe de 655,957 FCFA pour un euro. Ces montants sont des estimations, à confirmer auprès du cabinet consulté. Mettez cette dépense en regard de la valeur du terrain en jeu, puis décidez.

Ce qu'il faut retenir

Le cadre juridique ivoirien offre des voies de recours effectives contre les ACD irréguliers, tant qu'ils ne sont pas publiés au Livre Foncier. Deux mois pour le recours administratif (article 72), deux mois de silence qui valent rejet (article 73), deux mois pour saisir le juge administratif (article 74) : la mécanique est lisible, à condition de la déclencher à temps.

C'est aussi ce qui rend la vérification en amont si utile. Le contentieux se compte en mois et en centaines de milliers de FCFA d'honoraires ; les contrôles préalables, eux, se font avant tout versement. Nos articles sur les 10 étapes pour acheter un terrain en Côte d'Ivoire en sécurité et sur les sept pièges à éviter lors d'un achat de terrain à Abidjan détaillent ces contrôles, un par un.

Sources

• Loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020 déterminant les attributions, la composition, l'organisation et le fonctionnement du Conseil d'État, articles 13, 14, 71 à 76, et 142. Journal officiel de la République de Côte d'Ivoire, 63e année, n° 4 du 14 janvier 2021, pages 65 à 75 : texte intégral publié par le Conseil d'État. Son article 142 abroge la loi n° 2018-978 du 27 décembre 2018.
• Loi n° 2020-624 du 14 août 2020 instituant le Code de l'Urbanisme et du Domaine foncier urbain, article 302, qui abroge l'ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013 fixant les règles d'acquisition de la propriété des terrains urbains, et en reprend les principes.
• Décret n° 2013-482 du 2 juillet 2013 portant modalités d'application de l'ordonnance fixant les règles d'acquisition de la propriété des terrains urbains, article 33 pour l'autorité signataire de l'ACD.
• Décret n° 2021-785 du 8 décembre 2021, relatif à la procédure d'ACD.
• Décret n° 2019-221 du 13 mars 2019, création de l'IDUFCI.
• Décret n° 2021-862 du 15 décembre 2021, création du SIGFU.
• Loi n° 98-750 du 23 décembre 1998 relative au domaine foncier rural.
• BÂTIR n° 004, 2022, délai officiel du MCLU pour un ACD sur lotissement approuvé.
• Portail IDUFCI du MCLU, vérification de l'identifiant unique de la parcelle.
• Portail des services publics ivoiriens, informations sur les procédures ACD.

À lire ensuite sur l'ACD et le Titre Foncier

• La procédure ACD : étapes et documents
• ACD, Titre Foncier, Certificat de Mutation de Propriété Foncière (CMPF) : ce qui les distingue
• Les 10 étapes pour acheter un terrain en Côte d'Ivoire en sécurité
• Les cinq pièges à éviter lors d'un achat de terrain à Abidjan
• La FAQ sur le foncier ivoirien