Contester un ACD frauduleux devant le Conseil d'État
Un ACD peut être annulé par le juge administratif. La loi 2018-978 du 27 décembre 2018 encadre le recours devant le Conseil d'État. Délais, motifs, procédure : tout ce qu'il faut savoir avant d'agir.
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Un cousin revend son lot à un tiers avec un ACD falsifié. Une administration signe un ACD sur une parcelle déjà attribuée. Un vendeur cache qu'il a perdu ses droits par déchéance. Dans ces trois cas, l'acquéreur lésé n'est pas sans recours : l'Arrêté de Concession Définitive (ACD) est un acte administratif unilatéral, donc contestable devant le juge administratif, qui peut l'annuler. Mais le délai est court et les motifs sont limitativement énumérés. La procédure, elle, ne pardonne pas l'approximation.
Le cadre est aujourd'hui posé par la loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020 portant attributions, composition, organisation et fonctionnement du Conseil d'État, publiée au Journal officiel de la République de Côte d'Ivoire n° 4 du 14 janvier 2021. Elle a abrogé, en son article 142, la loi n° 2018-978 du 27 décembre 2018 qui régissait la matière auparavant.
Ce point mérite qu'on s'y arrête, parce qu'il illustre le piège. La loi de 2018 appartenait à un ensemble de numéros voisins, avec la Loi 2018-976 (Cour suprême) et la Loi 2018-977 (Cassation), et beaucoup de contenus la citent encore comme si elle était en vigueur. Avant de citer un texte dans une requête, vérifiez au Journal Officiel non seulement son numéro, mais aussi qu'il n'a pas été abrogé depuis.
Ce que dit le Ministère de la Construction sur le recours contre l'ACD
Le Ministère de la Construction consacre un encadré au recours contre l'ACD dans son magazine BÂTIR (N°000, octobre-décembre 2019, page 18) :
« L'Arrêté de Concession Définitive, comme tout acte administratif unilatéral censé faire grief, est susceptible de recours administratif préalable devant l'autorité administrative et éventuellement de recours pour excès de pouvoir devant le Conseil d'État conformément à la loi n° 2018-978 du 27 décembre 2018. »
La référence donnée par le magazine était exacte à sa parution, en 2019. Elle ne l'est plus : la loi n° 2018-978 qu'il cite a depuis été abrogée par l'article 142 de la loi organique n° 2020-968. Le mécanisme décrit, lui, n'a pas changé, et ce sont désormais les articles 71 à 76 de la loi organique de 2020 qu'il faut viser.
C'est le réflexe à garder pour toute affirmation juridique lue en ligne, y compris dans une source officielle : la doctrine du Ministère et le Journal Officiel font autorité à leur date, et un texte cité de bonne foi peut avoir été abrogé depuis.
Étape 1 : le recours administratif préalable (obligatoire)
Avant toute saisine du juge, la loi impose un recours administratif préalable. Il est obligatoire, et son omission rend le recours contentieux ultérieur irrecevable.
Concrètement, il s'agit d'un écrit motivé adressé au Ministre en charge de la Construction et de l'Urbanisme. On le dit gracieux quand il s'adresse à l'autorité qui a pris la décision, hiérarchique quand il remonte à l'autorité supérieure. Le délai pour le déposer est de deux mois à compter de la publication, de la notification, ou de la connaissance acquise de l'ACD (article 72 de la loi organique n° 2020-968). Si l'administration ne répond pas dans les deux mois, son silence vaut rejet implicite (article 73) : le chemin du contentieux s'ouvre.
Ce délai était historiquement de quatre mois. Le Ministère de la Construction précise qu'il a été ramené à deux mois par la loi de 2018, et la loi organique de 2020 a conservé ce délai en son article 73. Autrement dit, tout contenu qui annonce encore quatre mois est périmé, quelle que soit sa date.
Étape 2 : le recours contentieux devant le Conseil d'État
Si le recours préalable est rejeté, explicitement ou par le silence de l'administration, l'acquéreur lésé peut saisir le Conseil d'État, juridiction administrative suprême. La saisine se fait par requête.
Le délai est de deux mois supplémentaires (article 74 de la loi organique n° 2020-968), à compter de la notification du rejet total ou partiel du recours administratif préalable, ou de l'expiration du délai de deux mois laissé à l'administration pour répondre. Il s'agit d'un recours pour excès de pouvoir : le juge n'apprécie pas l'opportunité de la concession, il annule l'acte s'il est entaché d'illégalité.
Le juge examine alors la conformité de l'ACD à la règle de droit sous quatre angles. L'autorité signataire était-elle compétente, sachant que le Ministre signe pour Abidjan et le Préfet hors Abidjan pour les lots de moins d'un hectare ? Les étapes prescrites ont-elles été respectées ? L'ACD est-il conforme aux pièces déposées ? Et l'acte a-t-il été pris dans un but autre que celui prévu par la loi, ce qui caractérise le détournement de pouvoir ?
Les motifs d'annulation recevables
Le Ministère de la Construction (BÂTIR N°000, page 18) et la jurisprudence du Conseil d'État font ressortir plusieurs motifs classiques d'annulation.
- L'ACD obtenu par fraude. Falsification de pièces, déclaration mensongère, corruption de l'agent instructeur : l'acte est « dépourvu de base légale » et réputé n'avoir jamais créé de droits définitifs.
- Deux ACD sur le même terrain, au bénéfice de personnes différentes. C'est le cas classique de la double attribution. L'ACD postérieur est annulé ; l'ACD antérieur prévaut s'il est régulier.
- L'ACD portant sur une parcelle du domaine public. Ce domaine est inaliénable : une emprise de voie, une réserve administrative, une servitude publique ou une parcelle déclassée après l'acte rendent l'ACD annulable.
- La déchéance du concessionnaire. Depuis le Décret n° 2021-783 du 8 décembre 2021, un ACD peut être révoqué si la mise en valeur n'est pas réalisée dans les délais prévus. La procédure de déchéance est distincte, mais elle peut conduire à l'annulation.
- Le vice de procédure. Absence d'Attestation Domaniale valide, défaut de création préalable du Titre Foncier, publication défaillante au Livre Foncier.
- L'incompétence du signataire. Le Préfet a signé pour Abidjan, où la compétence appartient exclusivement au Ministre, ou pour un lot de plus d'un hectare, ou encore sur un terrain hors lotissement approuvé.
Les effets de l'annulation
L'annulation d'un ACD produit des effets rétroactifs (ex tunc) : l'acte est réputé n'avoir jamais existé, et les droits qu'il conférait n'ont jamais été valablement transférés.
Le terrain revient donc à l'État, ou au concessionnaire antérieur en cas de double attribution, et le prix de cession peut être restitué par l'État. L'acquéreur lésé garde par ailleurs la possibilité d'engager une action en responsabilité civile contre le vendeur frauduleux. Reste le sort du tiers de bonne foi qui aurait acquis en vertu d'un CMPF notarié postérieur : ses droits sont conservés dans certains cas, la jurisprudence n'étant pas fixée sur ce point.
Ce qu'il faut faire avant d'engager un recours
Le dossier se prépare avant l'introduction du recours, pas pendant. Il faut réunir :
- la copie de l'ACD contesté, ou sa notification ;
- un état foncier daté de moins de 15 jours, délivré par la Conservation Foncière ;
- un état domanial obtenu auprès de la DDU ;
- les pièces démontrant le vice invoqué : rapport d'expertise, témoignages, actes antérieurs opposables ;
- l'avis d'un avocat inscrit au barreau, dont le ministère est requis devant le Conseil d'État.
Le recours contre un acte administratif reste un exercice technique. Une erreur de délai ou de motivation ruine l'action, sans possibilité de la reprendre, et c'est la qualification exacte du vice (compétence, procédure, détournement de pouvoir) qui conditionne la recevabilité.
La question du [stellionat](/glossaire/stellionat)
Quand la fraude foncière engage la responsabilité pénale du vendeur, le recours contre l'ACD se double d'une plainte pour stellionat (article 3 de la Loi 2020-624). Les deux actions se mènent en parallèle : la première devant le juge administratif, pour faire annuler l'acte ; la seconde devant le juge pénal, pour faire sanctionner le fraudeur et obtenir des dommages-intérêts.
Pour aller plus loin : ACD vs Titre Foncier : la vérité officielle, Pourquoi l'acte sous seing privé est interdit depuis 2013, Les 11 étapes officielles pour obtenir son ACD.
Sources officielles
- Loi organique n° 2020-968 du 17 décembre 2020 (Conseil d'État), Journal officiel de la République de Côte d'Ivoire n° 4 du 14 janvier 2021, qui a abrogé la loi n° 2018-978 du 27 décembre 2018
- Ministère de la Construction, magazine BÂTIR N°000, octobre-décembre 2019, p. 18
- Loi n° 2020-624 du 14 août 2020 (Code de l'Urbanisme), article 3 (stellionat)
- Décret n° 2021-783 du 8 décembre 2021 (déchéance des droits)
- Ordonnance n° 2013-481 du 2 juillet 2013
- conseil-etat.ci, procédures contentieuses
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Note doctrinale. Délai de publication de l'ACD au Livre Foncier : 180 jours officiels (BÂTIR N°004, 2022), souvent plus long en pratique.
